推进管办评分离构建教育公共治理新格局

来源:火狐体育官方网页  作者:火狐体育官方网站  2022-12-09 01:32:01

  教育治理现代化是教育现代化的必然要求和根本标志。教育部日前出台的关于深入推进教育管办评分离的若干意见,作为深入推进管办评分离的纲领性指导文件,标志着国家为实现教育治理体系和教育治理能力现代化所做的重大决心和努力。

  推进管办评分离的核心思想和根本任务,就是要切实转变政府职能,明确政府、学校、社会各自的职责权限,建立政府、学校、社会良性互动协调发展的新型关系,基本形成政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与和监督的教育公共治理新格局。

  推进依法治教,健全教育法律制度体系。根据国家教育法律法规起草和修订的步伐和进程,结合首都教育实际,及时做好地方性法规和规章的“立、改、废、释”工作。推进依法行政,将教育事业的管理与发展全面纳入法治轨道。

  转变政府职能,提升教育管理和服务水平。加大政府简政放权力度,完善权力清单和责任清单制度,支持有条件的区县和学校开展负面清单管理试点。严格控制“三评一查”。大力支持和发展专业机构和社会组织,将专业性、事务性工作委托专业机构承担。扩大市级政府教育统筹权。完善公共教育服务体系,保障每个公民依法享有平等的受教育机会。完善教育督导和评估监测问责机制,建立健全公示、公告、约谈、奖惩、限期整改和复查制度,提高教育督导权威性和实效性。

  完善学校内部治理结构,推进学校自主规范办学。加快推进学校章程建设,全面形成一校一章程的格局。切实推进现代学校制度建设。完善公办高校党委领导下的校长负责制。推进大学理事会(董事会)建设,完善学术委员会制度。健全普通中小学和中等职业学校校长负责制,进一步推动中小学校理事会、校务委员会、教职工代表大会制度和家长委员会制度。

  建立健全多元评价体系,依法科学评价教育和学校。加快教育评价标准和规则建设,科学制定和修订经费投入、人员编制、办学条件、教育质量等标准。强化督政、督学、监测评价三位一体的教育督导体系。完善政务公开和校务公开制度,切实发挥社会各界对教育和学校的评价、监督作用。建立健全教育评价机构监管机制,推动成立教育评价的行业组织,对评价机构的资格准入、业务指导、监督管理等实行行业自律。

  教育治理是教育管理民主化的集中体现,是对传统教育管理方式的超越。政府是社会治理的重要主体,推进管办评分离,提高教育治理能力,关键要把握好四个转变:

  一是转变管理理念。我们要改变全能政府的传统观念,正确处理好政府、学校、社会的关系,对教育的参与权、决策权、评价权、监督权做结构性调整。重点是要完善依法、科学、民主决策机制,促进公共教育投入多元化,发挥社会组织在教育评估监测中的作用,最大限度扩大社会参与教育的广度与深度。

  二是要转变管理方式。《意见》明确提出,要全部取消非行政许可审批,全面清理规范性文件,严格控制“三评一查”。这就要求我们必须从过去前置型的“管”向事中事后“管”转变,综合运用立法、拨款、规划、标准、规则、信息服务、政策指导和必要的行政措施,由微观管理走向宏观管理,由直接管理走向间接管理,由办教育向管教育转变,由管理向服务转变。政府不再作为学校的直接“运转者”,而是“引导者”和“监督者”,减少不必要的行政干预。

  三是要转变管理规则。推行管办评分离,实现政府、社会、学校的合作共治,关键是要建立合理的治理规则。清单管理制度通过准确界定权力边界,优化权力运行流程,为实施有效管理提供了更为直接的指引。对此,《意见》做了明确的要求。目前,天津正在按照市委、市政府的统一部署,建立权力清单和责任清单制度,完整、及时、准确地向社会公开教育行政职权和责任的基本内容、运行流程、追责情形等信息,接受社会监督,切实做到“法无授权不可为、法定职责必须为”,把权力关进制度的笼子里。同时,还要切实加强标准建设,建立健全学校建设、经费投入、教育质量、专业教学等方面标准。

  四是要转变管理手段。行政手段减少后,要用法律手段填补监管空白,运用法律调节政府和学校的关系,依法保障学校办学自主权。要加快教育立法,规范教育行政权力行使程序,建立权责统一、权威高效的行政执法体制,形成职权清晰、分工明确的执法工作机制。教育督导是政府加强宏观管理的基本手段,是决策、执行、监督相互协调中不可或缺的重要环节。要进一步完善督学、督政、监测三位一体的教育督导体系,加强督导队伍建设,健全问责机制,强化对改革重点领域和关键环节的专项督导,用督导的手段推进改革、落实改革。

  推进管办评分离,构建政府、学校、社会新型关系,是全面深化教育领域综合改革的重要内容,是全面推进依法治教的必然要求,对促进教育事业科学发展具有重要意义。

  第一,准确理解管办评分离的现实意义。政府是教育管理的主体,但在管办评合一体制下,政府把办学兴教的第一责任人变成了唯一责任人,履行全能全责,管理事务过多、过细、过死。为进一步提高政府效能、激发学校办学活力、调动各方面发展教育事业的积极性,需要深入推进管办评分离,厘清政府、学校、社会之间的权责关系,构建三者之间良性互动机制,把握转变政府职能放管结合的核心要义,放活管好,宽进严出,形成学校自主、行业自律、社会监督、政府监管的多元共治格局,真正做到该管的管住管好,不该管的不干预,确保既放开放到位又管住管好的有机统一,切实提高公共治理科学化水平。

  第二,全面推进管办评分离。按照推进教育治理体系和治理能力现代化这一总目标,以落实学校办学主体地位、激发学校办学活力为核心任务,加快健全学校自主发展、自我约束的运行机制;以进一步简政放权、改进管理方式为前提,加快建设法治政府和服务型政府;以推进科学、规范的教育评价为突破口,建立健全政府、学校、专业机构和社会组织等多元参与的教育评价体系。第一步,推进政校分开,建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度。第二步,推进依法行政,形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制。第三步,推进依法评价,建立科学、规范、公正的教育评价制度。

  第三,科学评价管办评分离。管办评分离不可能一蹴而就,需要循序渐进,到2020年,基本形成政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与和监督的教育公共治理新格局,为基本实现教育现代化提供重要制度保障。推进管办评分离成功,政府要承担首要责任,真正实行转变职能,舍得利益,还权于校;学校要承担主要责任,触动利益,让利于民,真正做到开放办学、合作办学;社会要承担重要责任,发挥专业正能量,真正做到支教兴学。

  从“关系”和“统合”的视角理解管办评分离。在教育管办评中,管的主体是政府,办的主体是学校,评的主体是社会。管办评分离从字面上看主要是指政府与学校分离、政府与社会分离,即政校分开、政社分开。

  管办评分离的本质是政府与学校、政府与社会“关系”的重要调整。它是从“统合”的视角对政府、学校、社会三者关系格局的重新定位与调整,目的在于构建政府、学校、社会之间的新型关系,切实解决政校关系中政府对学校管得过多过细、抑制学校办学活力的问题,解决政府管理教育中社会参与不够的问题。

  管办评分离的重点和难点是政府自身改革。相对于政府而言,学校、社会都处于弱势地位,要调整好政府与学校、政府与社会的关系,关键在政府,管办评分离的重点和难点在于政府的自身改革。

  转变教育行政职能,首先要求政府简政放权,政府必须向学校、向社会、向市场分权。长期以来,受计划体制的影响,政府倾向于做无所不在、无所不管、无所不包的全能型政府,在教育行政职能行使时,在管理内容上,管了一些“不该管”的事,管了一些“管不好”的事,还有一些该管而“没管好”的事。政府的教育行政职能存在错位、越位和缺位现象,给政府自身和教育发展都带来了负面影响。

  因此,政府不应该垄断对教育的管理权,应与社会、学校合理分权,应明确制定分权清单,只保留对教育事业发展起决定作用的重要事项的决策权和控制权,把原先独立承担的一些责任转移给学校和社会,变强势政府对学校的单边管理为政府、社会共同参与的多边管理和共同治理。

  深入推进管办评分离,要求社会组织必须提升独立性和专业性。我国社会组织的发育还比较稚弱,在与政府的关系上,它处于从属地位,政府仍处于强势地位。社会组织的官办性色彩浓厚,缺乏作为合作治理主体的独立性和自主性。因此,需要政府积极培育和发展社会组织,并努力改善二者关系,使社会组织充分彰显专业性和独立性,更好发挥应有作用,为教育治理科学化、理性化做出不可替代的智力支持。

  《意见》的内容很丰富,为落实各级各类学校办学自主权做了充分考虑。教育改革的推进必须在学校层面落地,能不能释放学校、教师和学生的积极性,是深化教育综合改革的重点。在此意义上,《意见》可谓用心良苦。

  第一,一个好的文件能够落地,在当前制度环境下是一件不容易的事。在简政放权上,我感觉教育部门确实表现出想放权的诚意,但现实的情况却是,学校的权力越来越小。新的文件不断出现,对学校提出越来越多新的要求,导致过去放权的内容又逐渐被覆盖。

  北京、上海和天津学校的情况还好一些,有些地区的学校目前已经没有什么权力可言。例如,学生的社会实践,要经过复杂的审批程序,或是以非“正当时间”为由遭到驳回。校长出席学术活动,也要经过许多复杂程序,甚至还不能批准。

  第二,针对上面提出的困境,我呼吁尽快制定学校法。20年前我曾就此做过呼吁。制定学校法,用一个法规范其他教育文件的制定,有关的教育法则就可以围绕相关的原则进行思考。比如,班额问题,一般来说一个国家的教育发展到这个时期,应该早就有关于班额的规定,超过班额就应该分班,政府就应该增加教师编制。目前互相冲突的教育文件太多,没有学校法,我们不知道哪个文件管用。

  在关于教育事项的争论中,政府往往站在有利于管理的角度进行说明。这就导致有的时候学校没有什么权力。所以,应该尽快启动学校法的制定,用学校法统筹教育文件规定的内容。如果立法程序缓慢,应该通过人大,推动一些地区的学校管理条例先走一步。

  第三,如果短时间内学校法不能出台,像教育管办评分离的文件由国务院来发会更好。我们说教育部门放权,实际上现在教育部门并没有多少权力。从学校的实际工作来看,教育以外的一些部门,在权力上对学校的发展形成很多制约。怎么推动这些部门把权力放给教育,推动更强力的部门来发布一个类似的文件,在国家层面推动简政放权、管办评分离,是应该深思的问题。

  管办评是一个有机整体,管是基础,办是核心,评是导向。目前,教育评估方式方法明显滞后,存在行政性评价多,专业性评价少;结果性评价多,跟踪性评价少;规范性评价多,诊断性评价少;定性评价多,定量评价少。这已经成为推进管办评分离改革的最大障碍,我国必须推进教育评估模式转型,适应管办评分离的客观要求。

  我国在传统办学体制上,政府居于中心地位,发挥主导作用,这就决定了传统教育评估模式是行政集权模式。当前,我国教育评估模式亟待转型。在管办评分离的体制下,要按照政事分开的原则,将“评”的任务交给社会中介组织完成,真正建立起“政府管、学校办、社会评”的三方协同格局,政府直接参与评估的做法已经不符合新的体制要求。随着管办评分离改革的推进,加强中立性、专业性和非营利性教育评估机构建设,是保障教育质量的重要手段。教育评估必须从行政主导转向社会主导。

  十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力的现代化,政府在教育治理方面,必须实现三个转变:一是在工作理念上以管理为中心转向以服务为中心;二是在工作方式上实现由行政式管理转向积极引导和支持学校发展;三是在权力关系上实现由高度集权转向简政放权,给学校更大自主权,激发基层活力。因而,必须抛弃行政思维的评估模式,逐步过渡到第三方评估,树立评估即服务的新理念,帮助参评学校找出存在的问题,提出整改的意见,促进内涵发展,真正落实以评促建。

  管办评中的“评”要做到独立性、随机性和非功利性。独立性是由相对独立的第三方机构,对学校教学开展独立评估,既不受教育行政部门干预,也不受被评估学校的公关和利用;随机性是指在学校没有任何准备情况下的随机抽查评估;非功利性是指评估结论不要与拨款等利益太紧密挂钩,否则学校受强大物质利益的诱导,往往就会走偏方向。实现专业化评估,必须建立相对独立的教育评估机构,开展独立、随机的教育评估工作。

  教育管办评分离是教育发展基本规律的要求,是实现我国教育治理现代化的要求,也是全面推进依法治教的必然要求。

  教育管办评分离的内涵,主要是政府角色的分离。政府从计划经济时代的学校举办者、管理者、办学者和评价者等集于一身的全能角色,演变为公立学校的举办者和各级各类学校(包括民办学校)的管理者,办学者的角色和职能应回归到学校自身,评价者的角色应由政府与社会分享。

  教育管办评分离,核心是要厘清教育关系中不同主体的相应权力,包括中央与地方之间、地方各级政府之间、政府与学校、社会之间,以及学校与学生、教师之间的各自权利,其中学校办学自主权居于中心位置。必须强化法治思维,注重通过法治的方式确认和保障相关主体的权利。一方面,对于教育法律法规已经规定的权利,它们是界定学校、教师和学生相关权利的法律依据,政府在制定相关政策时必须依据这些法律规定,不得与之抵触;另一方面,对于现有教育法律法规规定不够明确或属空白的地方,应当积极通过教育立法、修法使之尽快纳入法治的轨道,做到有法可依,在立法上明确政府管理权限,依此建立教育行政权力清单和责任清单制度。

  教育管办评分离,必须建立起能够保证学校依法自主办学的内部治理结构和外部监督体系。就内部治理结构而言,如何实现教师和学生(家长)对学校管理的参与是重点,明确参与机制是关键。要建立由学校负责人、教师、学生及家长代表、社区代表等参加的校务委员会,对学校章程、发展规划及年度工作报告,对重大教育教学改革及涉及学生、家长、社区工作重要事项的决策等提出意见建议,完善民主决策程序。

  就外部监督体系而言,除了教育督导、教育行政执法等自上而下的监督外,健全和落实教育法律救济制度,特别是学校和学生、教师的申诉、仲裁、复议、诉讼等制度的完善和衔接,通过个案裁判实现自下而上的监督也同样重要。

  政府重点应承担好保障、服务和法制的职能。保障主要是通过有效监管,最大限度保障学生、教职工和学校的合法权益;服务主要体现在整合社会、家庭、学校等教育资源,构建有助于学生终身发展的生态资源;法制主要是要让学校在法定监管范围内根据法律赋予的办学权力和义务,合法从事教育组织实施活动和教育改革活动。

  学校是教育活动得以开展的组织主体,教师是课程实施的主体,学生是课程学习的主体。学校办学的第一要务是完善以学生发展为中心的学校内部管理结构和治理结构。建议由人大或政协引导成立教师联合会、家长联合会和学生自主管理委员会,通过制定学校章程,真正赋权校长,让校长切实拥有用人、处事、理财和课程建设的自主,让教师切实拥有教育教学自主,让学生切实拥有学习发展自主。

  社会监评的实施主体,是可以委托的社会组织。但时下有专业素养、可以信赖、可以为学校发展提供有效诊断的第三方学术组织资源相对匮乏,急需政府给予鼓励和支持,切实发挥教育评估监测的责任。

  近年来,学校立足学生发展、整合教育资源、创设没有围墙的生态学校,实现教育与幸福之间正向循环。

  一是构建以学生可持续发展为中心,体现精干高效、管理明确、规范性、灵活性、有效管理幅度、权责利对等、专业分工与协作、执行与监督分设等原则的学校扁平化组织管理结构。

  二是构建民主参与、民主决策的治理结构,完善校务公开制度。民主参与方面,实行由校长办公会成员、教师代表、学生代表、家长代表等组成校务委员会,对学校章程、发展规划及年度工作报告,对重大教育教学改革及决策等提出意见建议。

  三是健全评价监控,实行第三方评估(基础诊断、组织与领导诊断、文化诊断、教育教学诊断等)、学术委员会和督学(建立以学区为单位的学区督学责任区制度,向社会公布责任督学的相关信息,并对学校办学行为进行经常性监督与指导)。

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